תכנית עיר לכולנו לפתרון משבר הדיור
תב"ע - תכנית בנין עיר דב"ה - דיור בר השגה
מבוא רבים מאד מתושבי תל אביב-יפו חשים מצוקה הולכת וגדלה בתחום הדיור. תושבי כפר שלם ושכונת עג'מי העומדים בפני סכנת פינוי מבתיהם, דיירי הדיור הציבורי שתקציביו הולכים וכלים, מחוסרי הדיור, דיירי הדירות בדמי מפתח, יזמי הבנייה שנאבקים במוסדות התכנון העירוניים, וכמובן ציבור שוכרי הדירות שמהווה כמעט ממחצית מתושבי העיר, ובהם רווקים, זוגות צעירים ומשפחות, ונושא בנטל הולך וגדל של מחירי שכר הדירה – כולם חשים את משבר הדיור בעיר על בשרם. בעיר לכולנו אנחנו סבורים שלמצוקה שחשים רבים מאוד מתושבי תל אביב-יפו ישנה בהחלט אחיזה במציאות. עיריית תל אביב, בראשות חולדאי היתה אחראית בעשור האחרון להיווצרות משבר הדיור בעיר. חולדאי אף הגדיר את בעיית הדיור לפני זמן קצר כ"פסיכוזה ותו לא", שמונעת על ידי אנשים הרוצים להחליפו. אנו, לעומת זאת, רואים פתרונות זמינים וברי השגה ליציאה ממשבר זה, פתרונות המיושמים במינון כזה או אחר כמעט בכל עיר גדולה במערב. בנייר עמדה זה ננסה לסקור את הבעיות הסובבות את משבר הדיור בעיר ואת דרכי הפתרון שאנו מציעים ליישם בתכנית שמונה הצעדים של עיר לכולנו.
פרק א משבר הדיור בתל אביב-יפו בעיית הדיור בתל אביב-יפו מחריפה בשל רמת הביקושים הגבוהה לדיור בתוך העיר. ההגירה החיובית לתוך העיר נובעת מהפיתוח העסקי והתרבותי של העיר, בצד ההתדרדרות החברתית-כלכלית המתמשכת שבפריפריה. פתיחתם של מוסדות להשכלה גבוהה בעיר, העשייה התרבותית והעסקית בה, מספר החברות והמשרדים, הקושי להגיע בקלות לתל אביב-יפו ברכב או בתחבורה ציבורית – כל אלה הביאו לעלייה חסרת תקדים בביקושים לדיור בתל אביב. התייחסות רצינית למגמה חברתית רחבה זו, הקיימת כבר כמעט עשור, מעולם לא באה לידי ביטוי בהחלטות העירייה - כשזאת טוענת פעם אחר פעם, כי העניין אינו בתחום אחריותה וסיבתו - תנאיי הביקוש וההיצע. חשוב לציין, כי בשנים אלו תיעלה העירייה את התעוררות שוק הנדל"ן לטובת בניית מגדלי יוקרה. קרוב ל-11,000 דירות יוקרה נבנו בת"א בשנים האחרונות, אך אף לא פרויקט מגורים אחד של דיור בר השגה או של דיור עירוני ציבורי. מדיניות אנטי-חברתית זו היתה עקבית ברמת ההצהרה וברמת המגמות התכנוניות. לפני שנה, נזכרה העירייה להצהיר על כוונה ארוכת הטווח לבניית 2000 יחידות לדיור בר השגה, אך אלה תוכניות לאחרית הימים. בעיר לכולנו אנחנו מזהים ארבע מגמות עיקריות בדפוסי הדיור בעיר, אשר משפיעות באופן עמוק על תושבי העיר:
1. תחלופת אוכלוסיות (ג'נטריפיקציה): עליית הביקושים לדירות מעלה מאוד את שכר הדירה בעיר ואת שווי הנכסים. שכונות אשר סבלו במשך שנים מהזנחה ודלות של שירותים ותשתיות נהפכות לאטרקטיביות במיוחד, בעקבות האפשרות למגורים בקרבת מרכז העיר ובמחירים נמוכים. הדבר מניע שורה של מהלכים שלוחצים על שינוי הרכב האוכלוסיה בשכונות העיר: תושבים ותיקים המתגוררים בשכירות לא עומדים עוד בשכר הדירה ההולך ועולה - בעקבות מעבר אוכלוסייה מבוססת יותר - ונאלצים לעזוב את העיר; חברות הדיור הציבורי, בהיעדר תקצוב לפעילותן, מתפתות למכור את נכסיהן מעל ראשיהם של הדיירים שגרו בדירות במשך כל חייהם; בעלי דירות באותן שכונות, ששכניהם עזבו ומרקם החיים שלהם פורק, מעדיפים גם הם למכור את הדירות במחירים החדשים ולצאת אל מחוץ לעיר; השירותים החברתיים נסגרים והנדל"ן שמתפנה, בנוסף לשטחים שעמדו עד כה פנויים, משמשים לבנייה מסוג חדש – לא עוד דירות מגורים ראשיות ליחידים, לזוגות ולמשפחות, אלא דיור לעשירים בלבד ולתיירים לחודשי הקיץ. כך נסגר המעגל, שכן המחירים מאמירים לרמה כזו, שלא מאפשרת גם לדיירים שהיגרו לשכונה בראשית תהליך הג'נטריפיקציה להמשיך ולעמוד בנטל הכלכלי. גם הם נדחקים החוצה. כזאת היא התנהלות שוק הנדל"ן בשנים האחרונות – תושבי מעמד בינוני נדחקים לשולי העיר, ובתורם דוחקים את תושבי השכונות האלה אל מחוץ לעיר כליל. במהלך הזה העירייה ממלאת תפקיד משמעותי, שדוגמאות בולטות בו הן הפינויים הגדולים בכפר שלם ובשכונת עג'מי ביפו, וכך גם ההצעות שמקבלים מחוסרי הדיור בעיר לפתרונות בערים אחרות. מדיניות זו משקפת את העדפתן הברורה של אוכלוסיות בעלות משאבים כלכליים על פני אלו החסרות את המשאבים האלו. הביטוי של העדפה זו הוא פינוי תושבים בכוח, ללא הצבת אלטרנטיבה ולאחר מכן - בניית מגדלי יוקרה. הדבר נעשה מתוך מדיניות ברורה: בראיון נדיר ל"גלובס" מהשנה האחרונה, אמר חולדאי כי אוכלוסיות שעבורן שכר הדירה במרכז העיר גבוה מדי מוזמנות לצאת אל שולי העיר, ליפו, ליד אליהו ולשכונות אחרות. הצהרות שכאלה מצידו של ראש עירייה, מבטאות אדישות כלפי ההשלכות הקשות של מעברים אלו על מרקם החיים, מתוך הנחה שמדובר בתהליכים "טבעיים", על אף שהם אינם כאלה כלל. עיר לכולנו מאמינה שלתושבי העיר ישנה הזכות להמשיך ולהתגורר בקהילות ובאזורים הקיימים וכי לעירייה האחריות והכלים, כדי לשפר את מצב שכונות אלה מבלי להחליף בהן את האוכלוסיות. הדבר חשוב לתושבים עצמם, אך לא פחות מכך חשוב גם לשגשוג העיר, לשימורה כמקום תוסס, פלורליסטי ובעל מגוון ועושר תרבותי.
2. העדר מדיניות תכנונית בקביעת תמהיל הדיור בעיר העובדות בשטח מעידות על כך, שבכל הנוגע לתמהיל הבנייה בעיר, דירות היוקרה מצויות בראש סדר העדיפויות של העירייה. ועדות התכנון המקומיות מאשרות בקלות רבה מגדלי דירות המיועדים אך ורק לאוכלוסיה עשירה וחד-גונית. אפילו במתחם כמו השוק הסיטונאי (שרבע ממנו בבעלות העירייה) לא מממשת העיריה את יומרתה ב'חזון העיר לדיור בר השגה' ומאפשרת הקמת מגדלי מגורים המיועדים אך ורק לאנשי היי טק ושוק ההון. הטענות לפיהן העירייה אינה רוצה או אינה מסוגלת להתערב בשוק הנדל"ן, הופכות אפוא לבלתי רלוונטיות. העיריה קובעת תמהיל דיור לא בהצהרות החזון ובהקמת ועדות, אלא באישור תכניות למעשה. תכנון העיר, הנעדר שמירה על היצע דירות של שנים ושלושה חדרים במחירים שפויים לאוכלוסיות מגוונות, למעשה מביא לצמצום של היצע הדירות המתאימות למשק הבית, האופייני לתושבים בחלקים מרכזיים בעיר. חלוקה מוטה זאת פוגעת במרקם החיים הנוכחי, אשר מהווה את הסיבה להיותה של תל אביב-יפו עיר אטרקטיבית כל-כך. עיר לכולנו מאמינה שהעיר צריכה להיות מקום חי ותוסס, רב-גילאי ופלורליסטי, וכי על העירייה לשמור על אופי זה בעזרת חלוקה נכונה יותר של המשאבים ושמירת מרחבים פתוחים ליצירת מרקם עירוני מזמין ומשותף לאוכלוסיות רבות.
3. עליה דרמאטית של רכיב הדיור בהכנסה החודשית תושבים הנשארים בעיר למרות התייקרות הדיור והמחיה, נאלצים להקצות לסעיף הדיור מקום מרכזי יותר ויותר בהכנסה החודשית – זאת, על חשבון הוצאות מחייה ופנאי, ועל חשבון איכות המגורים. שוכרים מדווחים על עליית שכר הדירה שלהם בלמעלה מ-150% בשנתיים האחרונות. זוהי תופעה ארצית, אך בתל אביב היא מוצאת ביטוי חריף במיוחד. תושבים אלה – "עניים בדירות יקרות" – כבולים לעיר משום שכאן הם מוצאים את פרנסתם, או את האפשרות לנהל את סגנון חייהם הייחודי. ואולם, אחוז גבוה מהכנסתם מוקדש לדיור ולא לשאר מרכיבי החיים בעיר – בריאות, חינוך, תרבות, ופנאי. הדבר מייצר מצוקה אמיתית רבה בקרב התושבים ומונע גם מהעיר לשגשג למלוא יכולתה.
4. פיצול דירות כשהרווחים כל כך גדולים, ואכיפה עירונית למעשה אינה קיימת בתחום, התמריץ לפיצול דירות והורדת איכות חיי הדיירים גדל מאוד. ברחבי העיר כולה מצויות דירות רבות המחולקות למספר רב של יחידות דיור קטנטנות, חסרות תשתיות מסודרות ולעיתים קרובות אף חורגות מתקני בטיחות ואש, בשל שימוש בחומרים זולים ודליקים, העדר נקודות מים מספיקות והעדר גישה לפתחי חירום ואוויר. נושא זה ייפתר בחלקו באכיפה מוגברת של קיום מינימום הכרחי לרמת חיים בכל דירה, על ידי הגדלת היצע הדירות למגורים באופן מתוכנן, ודרך הפחתת הכדאיות הכלכלית בהטלת קנסות גבוהים על פיצול דירות אשר אינו מקפיד על דיור ראוי.
סיכום פרק א' עלינו לזכור ולהזכיר בתוקף כי עיר קיימת למען תושביה, ולא להיפך. אחריותה של העיריה לדאוג לשמירת הזכויות של תושבי העיר, וזו חובתה לדאוג שזכויות אלו יישמרו - גם הזכות לקניין, אך לא רק היא. עליה לשמור על הזכות לחיים, לפרנסה, לחירות ולכבוד לכל תושב ותושבת. תכנית שמונה הצעדים של עיר לכולנו מציעה מהלכים אפשריים, בעלי עלות תקציבית ריאלית, שהעירייה יכולה להתחיל בהם כבר מחר, כדי לעמוד בהתחייבות זאת. במקום בו פתרונות יוגבלו על ידי הממשלה, עיר לכולנו תיאבק גם במישור זה - מתוך האחריות לאזרחים החיים בעיר. כשלים של הממשלה לא ישמשו תירוץ לאי-עשייה עירונית. העיריה תפעל להשגת קרקעות ציבוריות (ממ"י) אשר ישמשו לבניית דירות הנותנות מענה אמיתי ובנות השגה.
פרק ב' תכנית שמונה הצעדים של עיר לכולנו למען דיור לכולנו
1. דיור עירוני נגיש ואיכותי: בערים גדולות במערב מחזיקות חברות עירוניות לדיור נתח מסויים וקבוע מסך הדירות בעיר. דירות אלה מושכרות במחירים סבירים לקבוצות אוכלוסיה ממוקדות – סטודנטים, חד-הוריות, נכים, גמלאים, צעירים, דור ממשיך בעיר, אוכלוסיות מוחלשות ועוד. אלה אינם מבנים מוזנחים בשולי העיר, אלא מרכיב אינטגרלי בכל אחת משכונות העיר. עירייה בראשות עיר לכולנו תפעל לחיזוק הדיור הציבורי בעיר, לשיפור דרמאטי של איכות הדיור הציבורי, ולשילובן של הדירות הציבוריות באופן אורגני בשכונות השונות. זהו האמצעי המרכזי להגדלת היצע הדירות בעיר, להפחתה מבוקרת של שכר הדירה, ולהגנה על זכויותיהן של אוכלוסיות ותיקות ומוחלשות מפני כוחות שוק הנדל"ן.
2. עידוד בניה להשכרה בכל איזורי העיר: בתהליך התכנון המקומי של בנייני מגורים חדשים, נחייב יזמים וחברות קבלניות להקצות חלק מסויים מהבניין לדירות להשכרה (בדומה למנגנון הנהוג במרכז לונדון, שם ההיקף הוא של 25% מהדירות). במקביל, יזכו היזמים להטבות בהתאם לירידה ברווחיות. אחוז גבוה יותר של דיור בר השגה יביא לקידומם בתור לדיונים בועדת התכנון המקומית. בנוסף, שכר הדירה בדירות אלה ייקבע ביום אישור הפרוייקט ויוצמד למדד.
3. עצירת כל מבצעי הפינוי בעיר עד להשגת הסדרים מוסכמים מתוך הידברות עם התושבים. לתושבי עג'מי וכפר שלם זכויות על בתיהם, וזכות בסיסית להמשיך ולגור בקהילותיהם. עירייה בראשות עיר לכולנו תפעל להגנה על זכויות התושבים מול הגורמים המפנים, לביטול של התביעות לסילוק יד ולמציאת פתרונות דיור לתושבים ולילדיהם, במקביל להסדרת הנושאים המשפטיים העומדים על הפרק.
4. קידום מדיניות של מרקם עירוני מקיים: בתהליך התכנון המקומי של בנייני מגורים חדשים, עיר לכולנו תחייב תמהיל מעורב של דירות בגדלים שונים ובמחירי שוק שונים. תכנון הבניינים ייעשה תוך התחשבות בצרכים המגוונים של קבוצות האוכלוסיה והגילאים השונות, תוך הקצאת שטחים פתוחים לרווחת התושבים, ושטחים ציבוריים אחרים להבטחת נגישותם לשירותי בריאות, חינוך, פנאי ובילוי, ללא תלות ברכבם הפרטי. הדבר ייעשה דרך קידום תכניות מקומיות ברוח זו, ותוך עבודה משותפת עם ועדת התכנון המחוזית לקידום תוכניות בניין עיר (תב"ע) מתאימות.
5. עידוד השמשתם של בניינים ללא שימוש בעיר: תיעדוף ("מסלול ירוק") אישור תכניות בניה במתחמים של מבנים ללא שימוש, תוך הפעלת לחץ כלכלי על בעלי מבנים כאלה למען השמשתם. במצב הקיים מחכים הבעלים לעליה נוספת משוערת בערך הנכס בעוד חמש עשר או עשרים שנים. מאות הבניינים העומדים ריקים בעיר עולים לנו באלפי דירות פוטנציאליות שאינן זוכות למימוש. רבים ממבנים אלו אף זכאים לפטור מארנונה. ההשפעה של מהלך כזה יכולה להיות דרמטית על היצע הדירות בעיר ועל גובה שכר הדירה.
6. הקמת נציבות עירונית לשכירות מגורים הוגנת: זו תציע ליווי ויעוץ משפטי ומוסדות של בוררות מוסכמת להסדרת יחסי השכירות הנרקמים בעיר. 45% מתושבי העיר הם שוכרי דירות, אחוז גבוה מאוד ביחס לכל עיר גדולה אחרת בישראל. שוכרי דירות רבים נמצאים בעמדת נחיתות מול בעלי בתיהם, בחוזים שנחתמו על רקע של סחרור הביקושים ובמיוחד כשמדובר בחברות נדל"ן גדולות. עירייה בראשות עיר לכולנו תקים נציבות משפטית לשכירות הוגנת, אשר תיתן מענה לפניות לסיוע משפטי בעריכת חוזים ובליווי משפטי של בוררות מוסכמת בין השוכרים למשכירים.
7. פתרון מצוקת דיירי דמי המפתח: דיירים רבים בעיר, רובם קשישים, שוכרים את דירותיהם בדמי מפתח. מנגנון זה נועד להגן על הדיירים בכך שהוא אינו מאפשר לבעלי הבתים להעלות את שכר הדירה, עד סוף חייו של הדייר. בפועל, בגלל מגבלה זו, בוחרים בעלי בתים לפעול באופן אלים כנגד דייריהם – להימנע משיפוץ ואחזקה של המבנים ולנקוט מאמצים נוספים במטרה לדחוק את הדייר מן הדירה. העירייה בראשות עיר לכולנו, תרחיב את תחום האחריות של חברות הבת העירוניות משיפוץ חזיתות בתים גם אל האחזקה והשיפוץ של הדירות בדמי מפתח. העירייה תעמיד את אמצעיה המשפטיים כדי להגן על הדיירים בדמי מפתח.
8. ייצוג ענייני התושבים בתחום הדיור מול רשויות המדינה: העירייה בראשות עיר לכולנו תפעל, באמצעות פעילות בכנסת, לקידומם של תיקונים חשובים בחקיקת התכנון והבנייה: הרחבת הזכאויות להנחות בארנונה, חיזוק מעמדה של הועדה המקומית לתכנון ובנייה, חקיקה לפיקוח על שכר הדירה (לפי המודל הגרמני או ההולנדי), ועוד. כך גם תפעל העירייה מול הממשלה להחזרתם של תקציבי שיקום השכונות שקוצצו, ותפעל להגנת תושבי העיר מול מינהל מקרקעי ישראל וחברות הדיור הציבורי.
תפקיד העירייה כפי שאנחנו תופסים אותו, אינו רק להפיק רווחי ארנונה והיטלי השבחה מהמגמות המשתנות של שוק הנדל"ן, אלא לשמש פה לתושבים ולהעניק להם גב במאבקיהם על הזכות הבסיסית לדיור נגיש ואיכותי בעירם. האמצעים התקציביים והמשפטיים להגשמת מדיניות הדיור של עיר לכולנו קיימים, זמינים ואפשריים. זו רק שאלה של החלטה. יתרה מזאת, כל אחד ואחד משמונת הסעיפים שלעיל, יושמו בעבר במספר ערים בעולם המערבי ונחלו הצלחה. זה יכול וצריך לקרות גם בתל אביב-יפו.
